PLU opérationnel et stratégie foncière

1. La confusion de départ

Un PLU n’est pas un projet. C’est un outil. Et d’abord l’outil de la stratégie foncière — à ne pas confondre avec l’action foncière — elle-même au service d’un projet de territoire.

Le foncier, lui, n’est pas un outil. C’est ce qui devrait structurer le projet. Dans la plupart des organisations, les deux sont inversés : le PLU est traité comme un projet, et le foncier comme un outil.

Cette inversion a des conséquences directes. Quand on traite le PLU comme un projet, on y met toute son énergie, toute sa précision réglementaire, toute sa rigueur juridique. Et quand il est adopté, on a l’impression d’avoir accompli quelque chose. On a aiguisé ses outils. On n’a pas encore commencé à travailler.

2. Ce que le PLU réglementaire produit

Un PLU pose un cadre réglementaire. Mais il faut aussi qu’il pèse sur le territoire dans sa dimension opérationnelle. C’est là que beaucoup de projets se jouent vraiment : dans les orientations d’aménagement, dans les secteurs de projet, dans ce qu’on choisit de ne pas figer.

Quand cette dimension opérationnelle est absente ou mal calibrée, le PLU devient une accumulation de règles qui épuise les rédacteurs, fige les instructeurs et n’oriente pas les acteurs du territoire.

Un PLU trop bien ficelé réglementairement est paradoxalement le plus fragile. Il est condamné à la révision permanente. Chaque projet qui ne rentre pas dans les cases oblige une modification. C’est chronophage, coûteux, épuisant pour les équipes et dissuasif pour les opérateurs.

Et il y a plus insidieux encore : un PLU trop complexe devient illisible. Même pour ceux qui doivent l’appliquer au quotidien. Des règlements qui ne sont que du copier-coller d’autres PLU. Personne ne comprend ses propres règles. Pas même les instructeurs ADS.

3. Le pouvoir discrétionnaire : quand la complexité devient un levier

Il faut nommer une réalité que peu d’acteurs formulent ouvertement. La complexité du PLU n’est pas toujours une erreur. C’est parfois un choix.

Des règles suffisamment floues laissent une marge de refus confortable. Simplifier le PLU, c’est accepter de perdre ce pouvoir discrétionnaire.

C’est une observation terrain qui explique pourquoi certaines résistances à la simplification ne sont pas irrationnelles. Elles protègent des intérêts réels.

Ce n’est pas un jugement. C’est un constat. Et c’est précisément pourquoi la décision de simplifier doit venir d’en haut — de l’élu ou du DGS — et pas seulement des services.

4. La commande comme origine du problème

On commande du réglementaire à des urbanistes réglementaires qui n’ont pas la culture foncière. Le problème commence dans le cahier des charges.

Le foncier est absent de la commande PLU depuis le départ. Absent du bureau d’études. Absent des orientations stratégiques. On demande un PLU costaud, beau, tout propre dans les coins. Comme si on faisait un code local de l’urbanisme.

Or un PLU n’est pas un code. C’est une projection dans le temps. Une invitation à construire le territoire autrement. Et cette invitation, elle se formule dans la commande bien avant qu’elle se traduise dans le document.

La loi ALUR de 2014 portait explicitement l’idée d’un urbanisme de projet, plus souple, plus opérationnel. Elle a introduit les OAP de secteur, renforcé les possibilités d’emplacements réservés, simplifié certaines procédures. L’intention du législateur était là. La commande n’a pas suivi.

5. Les outils opérationnels du PLU : ils existent, ils sont sous-utilisés

Le PLU dispose d’un arsenal d’outils opérationnels que la plupart des organisations n’utilisent pas ou peu. Non parce qu’ils ne les connaissent pas. Parce que leur PLU n’a pas été conçu pour les mobiliser.

Chacun de ces outils permet de faire du PLU un document vivant, en dialogue avec les acteurs du territoire. Pas un règlement fermé sur lui-même.

Certaines collectivités l’ont compris. Elles allègent leur PLU délibérément pour rouvrir l’échange avec les pétitionnaires. C’est un changement de posture pour les agents. Ça dérange les habitudes. Mais ça fonctionne. Et aucune ne ferait marche arrière

6. Le PLU et la stratégie foncière : une articulation qui manque presque toujours

Un PLU allégé, adossé à une stratégie foncière claire, produit plus de projets qu’un PLU exhaustif qui tente de tout régler à l’avance, qui n’y arrive pas et qui pousse révisions et modifications permanentes.

Ce n’est pas une hypothèse. C’est ce qu’on observe depuis 25 ans.

Le règlement du PLU devrait être le moyen d’opérationnaliser le PADD, qui devrait être le projet de territoire. Mais force est de constater que le PADD est souvent un document de bonnes intentions, et le règlement un empilement de règles sans lien avec ces intentions.

L’articulation entre stratégie foncière et PLU n’est pas un sujet technique. C’est un sujet de commande, de posture et de gouvernance. Elle se décide avant le lancement de la procédure. Pas pendant la rédaction du règlement.

7. Ce que ça change concrètement

Pour une collectivité ou un EPCI : un PLU opérationnel réduit les révisions, accélère les projets, requalifie le dialogue avec les opérateurs. C’est moins de temps passé à défendre des règles et plus de temps passé à construire des projets.

Pour un promoteur ou un bailleur social : un PLU opérationnel réduit les aléas de l’instruction, clarifie les marges de négociation, évite les recours fondés sur l’interprétation de règles ambiguës. C’est de la visibilité sur le bilan d’opération.

Pour les instructeurs ADS : des règles lisibles, des OAP claires, des secteurs de projet identifiés. Moins d’interprétation. Moins de contentieux. Plus de cohérence entre les décisions.

Le PLU n’est pas votre projet. C’est votre outil.

Quatre ans de travail. Un document irréprochable. Des projets qui ne sortent pas. Ce n’est pas un échec de compétence. C’est une confusion de départ sur ce qu’est un PLU et ce à quoi il sert.

Le PLU est l’outil de la stratégie foncière. Pas son substitut. Tant qu’il est traité comme une fin en soi, il ne peut pas jouer son rôle.

La règle n’est pas une fin en soi. Sinon elle finit par faire oublier ce pour quoi elle a été écrite. (Mise en oeuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain, Presses des Ponts, 2018)