Le coût du ZAN est chiffré. Ce qu’un rapport public change pour une collectivité

Un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), daté de juillet 2025 et rendu public le 29/05/2026, chiffre le coût du zéro artificialisation nette (ZAN) entre zéro et 3,4 milliards d’euros par an jusqu’en 2031. L’écart entre les deux bornes dépend de décisions locales, au premier rang desquelles les règles de densité fixées par la collectivité. Voici lesquelles, et ce qu’elles changent pour vous.

Par Pascale Marchal, fondatrice de Déclic Foncier, ancienne directrice générale d’établissement public foncier (EPF), auteure de « Stratégie(s) foncière(s). Foncier et projets : vision globale et itérative » (Presses des Ponts, 2018) et de « Mise en œuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain. Choix tactiques parmi 90 outils » (Presses des Ponts, 2022). Voir ses publications sur le foncier.

Le coût du ZAN, ce que le débat évite depuis 2021

La scène se répète en conseil communautaire. Un élu explique que la trajectoire de sobriété foncière va étrangler le budget de la commune, parce que sans terrains à ouvrir, il n’y aura plus de constructions, donc plus de recettes. Personne autour de la table n’a le chiffre pour confirmer ou pour infirmer. Le débat se règle alors au ressenti, et il se règle toujours dans le même sens.

Depuis 2021, la discussion sur le ZAN se tient sans base chiffrée partagée. D’un côté, des élus locaux dénoncent une contrainte imposée sans moyens. De l’autre, l’État répète que la sobriété foncière n’est pas négociable. Entre les deux, deux questions se posent rarement ensemble : combien cela coûte exactement, et qui paie.

Le rapport daté de juillet 2025 et rendu public le 29/05/2026 répond aux deux. Il laisse le débat politique ouvert, mais il en change la nature, parce qu’il devient possible de discuter sur des ordres de grandeur documentés plutôt que sur des convictions.

Ce que le rapport IGF et IGEDD chiffre

La construction neuve rapporte moins qu’on ne le croit

Le premier apport du rapport porte sur la sensibilité des finances communales à la construction. Une offre résidentielle neuve équivalente à 1 % du parc de logements existants se traduit en moyenne par une hausse des recettes de fonctionnement de la commune de 0,35 %.

Autrement dit, la construction neuve fait bien rentrer de l’argent, mais dans une proportion nettement plus faible que ce que suppose l’argument budgétaire entendu en séance. Une commune de dix mille logements qui en ajoute cent gagne, en moyenne, un tiers de point de recettes de fonctionnement. Le gain existe, mais il reste loin de ce qui tient un budget communal.

Ce chiffre mérite d’être connu avant le prochain débat d’orientation budgétaire, parce qu’il déplace la charge de la preuve. Celui qui affirme que la sobriété foncière ruine la commune doit désormais montrer par quel mécanisme, avec quels montants.

Le déficit du renouvellement urbain, de l’ordre de 750 000 euros par hectare

Le second apport porte sur le coût réel du renouvellement urbain. Le renouvellement urbain, c’est-à-dire la construction sur du foncier déjà urbanisé, qu’il s’agisse d’une friche industrielle, d’une dent creuse ou d’un îlot dégradé, coûte plus cher que l’ouverture d’un champ à l’urbanisation. Le rapport retient un déficit moyen des opérations en renouvellement de l’ordre de 750 000 euros par hectare.

Ce déficit est structurel. Il vient de la démolition, de la dépollution, du traitement des risques, de la complexité des maîtrises foncières multiples, et du temps long qu’imposent ces opérations. Il existait avant le ZAN, et il était simplement masqué par la rente des terrains périphériques.

Le rapport rappelle aussi un fait souvent oublié, puisque au moins 43 % de l’activité de construction est déjà réalisée en renouvellement urbain (synthèse du rapport). La sobriété foncière demande donc de généraliser un modèle déjà pratiqué, et déjà déficitaire, plutôt que d’en inventer un.

Pourquoi la base de calcul est un argument de négociation

Un déficit moyen reste une moyenne, et une moyenne cache une dispersion. Une friche urbaine en cœur d’agglomération tendue et une friche industrielle polluée en territoire détendu ne présentent ni le même déficit ni le même risque.

Pour un directeur général des services ou un directeur d’établissement public foncier qui négocie une subvention d’équilibre, la valeur retenue comme référence fixe le point de départ de la discussion avec le financeur. Il est donc utile de savoir quel montant par hectare le rapport retient et sur quelles opérations réelles il l’a construit, puis de rattacher votre opération à la bonne catégorie de territoire. Ce travail se fait avant d’entrer en négociation, et non pendant.

Coût du ZAN entre zéro et 3,4 milliards, selon ce que vous décidez

Le rapport modélise le coût annuel du ZAN pour tenir le jalon de 2031, qui consiste à réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la décennie précédente. Le résultat tient en une phrase. Le coût de l’effort supplémentaire de renouvellement urbain se situe entre zéro et 3,4 milliards d’euros par an jusqu’en 2031.

Le haut de la fourchette correspond au scénario où l’on exige davantage de renouvellement urbain sans toucher aux règles de densité. On demande alors aux collectivités de produire autant de logements sur des terrains plus chers, à densité constante, et la facture apparaît en totalité.

Le bas de la fourchette correspond au scénario où la densification accompagne la trajectoire. Le rapport identifie la densification des opérations comme le levier déterminant pour limiter les surcoûts, parce que davantage de logements sur la même emprise répartissent la charge foncière et le coût de traitement du sol sur davantage de mètres carrés vendus.

↯ Une part importante du coût du ZAN se joue dans le règlement d’urbanisme, donc dans une décision qui appartient à la collectivité.

Le reste relève du financement national, et le rapport recommande d’ailleurs la création d’un fonds de soutien à la sobriété foncière, que la réorganisation de taxes existantes pourrait alimenter à hauteur de 700 à 800 millions d’euros par an (synthèse du rapport).

Sobriété foncière, ce qu’un directeur général des services peut en faire

Le rapport ouvre trois usages immédiats, qui ne demandent ni étude nouvelle ni budget supplémentaire.

Le premier consiste à sortir l’argument budgétaire du registre de la croyance. Le chiffre de 0,35 % de recettes supplémentaires pour 1 % de parc neuf se cite en séance et se vérifie dans le rapport.

Le deuxième consiste à regarder votre règlement de plan local d’urbanisme (PLU) comme une variable financière autant que réglementaire. Si la densification abaisse le coût du ZAN à l’échelle nationale, elle l’abaisse aussi à l’échelle de votre opération, et c’est tout l’enjeu d’un PLU opérationnel au service de la stratégie foncière. La question à poser en comité de direction devient alors la suivante : qui, chez nous, a le mandat de proposer une évolution des règles de densité, et devant quelle instance. Cette question d’organisation rejoint celle des silos qui bloquent la stratégie foncière.

Le troisième consiste à préparer votre dossier de financement avec la référence du rapport plutôt que sans elle. Un déficit d’opération présenté au regard d’une moyenne nationale documentée se défend mieux qu’un déficit présenté seul.

Le foncier se débloque quand quelqu’un regarde ce que la collectivité possède déjà, y compris ses fonciers invisibles, puis tient le cap jusqu’à la livraison en arbitrant ce qui coince. Pour situer votre collectivité, vous pouvez demander un diagnostic foncier gratuit.

Questions fréquentes

Combien coûte le ZAN selon le rapport de l’IGF et de l’IGEDD ?

Le rapport daté de juillet 2025 et rendu public le 29/05/2026 situe le coût de l’effort supplémentaire de renouvellement urbain entre zéro et 3,4 milliards d’euros par an jusqu’en 2031. Le haut de la fourchette correspond à davantage de renouvellement urbain sans modification des règles de densité. Le bas correspond au scénario où la densification accompagne la trajectoire de sobriété foncière.

Quel est le déficit moyen d’une opération de renouvellement urbain ?

Le rapport retient un déficit moyen de l’ordre de 750 000 euros par hectare pour les opérations en renouvellement urbain. Ce déficit est structurel, parce qu’il vient de la démolition, de la dépollution, du traitement des risques, de la complexité des maîtrises foncières et du temps long de ces opérations. Ce chiffre reste une moyenne, et le déficit réel varie selon la catégorie de territoire.

La construction neuve suffit-elle à équilibrer le budget d’une commune ?

Le rapport montre qu’une offre neuve équivalente à 1 % du parc de logements existants augmente en moyenne les recettes de fonctionnement de la commune de 0,35 %. Une commune de dix mille logements qui en ajoute cent gagne donc environ un tiers de point de recettes. Ce gain reste loin de ce qui tient un budget communal.

Sources

• Inspection générale des finances et Inspection générale de l’environnement et du développement durable, « Évaluation des conséquences de la sobriété foncière sur l’économie de l’aménagement », rapport n° 2025-E-026-03, mission conduite d’avril à juillet 2025, daté de juillet 2025 et rendu public le 29/05/2026. page de l’IGEDD, rapport au format PDF.
• AEF Info, « Un rapport inter-inspections chiffre la mise en œuvre du ZAN entre 0 et 3,4 milliards d’euros par an jusqu’en 2031 », dépêche n° 749500.
• Actu-Environnement, « ZAN : l’Igedd et l’IGF recommandent la création d’un fonds de soutien spécifique », article n° 48112.
• La Gazette des communes, « Facture du ZAN : un surcoût de 3,4 milliards d’euros tout à fait absorbable ? », article n° 1036831.
• Loi n° 2021-1104 du 22/08/2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, qui fixe la trajectoire de sobriété foncière et le jalon de 2031.