Stratégie foncière

1. Le foncier nié : ressource naturelle sensible et objet transversal

Le foncier est une ressource rare, partagée, convoitée. Il fait partie de la solution climatique. Il conditionne la réponse à la crise du logement. Il garantit la souveraineté alimentaire. Il constitue une réserve collective de biodiversité et d’eau.

Et pourtant, dans nos organisations, il est traité comme un support technique. On acquiert. On sécurise. On mobilise. Mais rarement, on pilote.

Le foncier est partout dans les politiques publiques. Il est la condition du logement, de la réindustrialisation, de la transition climatique, de la souveraineté alimentaire. Et pourtant, dans la plupart des organisations publiques, il n’a pas de pilote. Pas parce que personne ne s’en soucie. Parce que personne n’a de légitimité évidente pour prendre l’initiative. Cet article démonte le mécanisme (structurel, pas accidentel) qui transforme le foncier en objet nié.

Cette posture a un coût. Chaque décision compte. Chaque renoncement aussi. Continuer à traiter le foncier comme un levier purement technique, c’est accepter de l’instabilité là où on cherche de la solidité.

Quand le foncier devient une boussole (et non plus un outil), il éclaire les arbitrages, relie les politiques publiques entre elles, permet de tester la solidité des projets avant de s’y engager. On ne cherche plus seulement à faire. On cherche à faire tenir.

C’est un changement de posture. Pas un changement d’outil.

Alors pourquoi ce changement de posture est-il si difficile à enclencher ? La réponse est structurelle.

2. Pourquoi c’est structurel : les compétences choisies par cases

Dans les collectivités, les compétences sont définies par les textes de loi. Une communauté d’agglomération qui se constitue doit prendre quatre compétences obligatoires : développement économique, habitat, aménagement communautaire, politique de la ville. L’EPCI se structure inévitablement en fonction de ces compétences, créant dès l’origine des clivages, voire une concurrence entre les disciplines et les objectifs de chaque segment sur son propre territoire.

Chaque compétence génère son service, sa logique, son calendrier, son budget, ses indicateurs. Et chaque service raisonne dans sa case :

Ces raccourcis peuvent mener à l’absurde. Les étapes à franchir et les obstacles à éviter pour relier foncier et emploi (procédures d’aménagement, pollution, archéologie, accessibilité) sont tels qu’il serait déraisonnable de parier sur l’acquisition foncière pour créer de l’emploi. De la même façon, construire de nouveaux logements dans un territoire en déprise, alors que des logements sont vacants et que les prix stagnent, n’est pas une réponse automatique.

Le foncier, lui, traverse toutes ces cases. Mais il n’appartient à aucune. Politique de la ville a besoin de foncier pour ses opérations de renouvellement. Habitat en a besoin pour ses programmes. Développement économique pour ses zones d’activité. Environnement pour ses espaces naturels. Agriculture pour ses terres.

Chacun travaille dans sa case. Personne ne voit l’ensemble. Et le foncier, transversal par nature, se retrouve segmenté par construction. Ce mécanisme n’est pas un dysfonctionnement. C’est le résultat logique d’une organisation conçue pour gérer des compétences, pas pour piloter une ressource transversale.

Chacun travaille dans sa case. Personne ne voit l’ensemble. Et le foncier, transversal par nature, se retrouve segmenté par construction.

Ce mécanisme n’est pas un dysfonctionnement. C’est le résultat logique d’une organisation conçue pour gérer des compétences, pas pour piloter une ressource transversale.

3. Le foncier réduit à l’achat : observation, stratégie, patrimoine (la chaîne invisible)

Dans la plupart des organisations publiques, le foncier est réduit à une fonction d’exécution. Au mieux un service d’acquisition. Rarement un service d’observation foncière. Jamais une fonction de stratégie.

Et pourtant, l’observation foncière, la stratégie foncière et la gestion patrimoniale forment une chaîne entière, une chaîne qui devrait traverser toutes les politiques publiques de l’organisation.

Cette chaîne est systématiquement fragmentée. Le foncier ne reçoit pas de commande stratégique : il reçoit une commande d’achat, une fois que tout a été décidé ailleurs.

Et la gestion patrimoniale (bout de chaîne le plus stratégique sur le long terme) est souvent le service le plus marginalisé de l’organisation.

L’objet nié, le service nié, la stratégie niée, la transversalité niée.

4. Le mécanisme des silos observé sur le terrain

Toutes les politiques publiques impactent le sol. Presque toutes les réussites opérationnelles passent par le foncier : le logement en habitat, la réindustrialisation pour le développement économique, la mobilité. Il arrive parfois que ces politiques investissent le même foncier et qu’elles se retrouvent en concurrence, voire en opposition opérationnelle.

Ces forces contraires sont symptomatiques de la matière foncière, sans que personne n’y prête réellement attention. Le foncier cristallise autant le temps long d’une réalité incontournable (temps de la ville, de l’aménagement, de la construction) que la concurrence entre acteurs, mais aussi, paradoxalement, entre politiques publiques.

Dans une organisation récemment rencontrée, le sujet foncier n’avait pas de pilote. Pas parce que personne ne s’en souciait. Parce que personne n’avait de légitimité évidente pour prendre l’initiative.

Le service attendait une commande. La direction attendait un diagnostic. L’élu attendait une feuille de route. Pendant ce temps, le foncier attendait

Dans une organisation récemment rencontrée, le sujet foncier n’avait pas de pilote. Pas parce que personne ne s’en souciait. Parce que personne n’avait de légitimité évidente pour prendre l’initiative.

Sans pilotage par la direction, comment le sujet foncier peut-il réellement avancer ?

Ce n’est pas une question rhétorique. C’est un constat formulé par un DGS de quarante ans de carrière. Et la réponse tient en une seule idée : il faut changer l’ordre des choses.

5. Le problème d’arbitrage : 47 parcelles, aucun projet attaché

Cas terrain

47 parcelles bâties recensées.

12 acquises depuis plus de 5 ans.

Aucune n’avait de projet attaché.

Ce n’est pas un problème de moyens. Ce n’est pas un problème de connaissance du territoire. C’est un problème d’arbitrage.

Quelqu’un aurait pu décider : on mobilise, ou on réoriente. Personne n’a eu ce rôle. Alors le foncier a attendu. Et pendant ce temps, la pression du projet s’est déplacée vers d’autres terrains (souvent plus chers, souvent moins bien placés).

6. Le piège du tout recasser

« Pour recycler notre façon d’aborder le foncier, il faudrait tout casser. » C’est ce que j’entends souvent. Et c’est ce qui paralyse.

Parce que personne n’a ni le temps, ni la légitimité, ni l’énergie de tout remettre à plat. Alors on n’agit pas.

Pourtant, la vision politique est nécessaire pour porter des objectifs ambitieux et transcender un territoire. Porter un projet politique, quel qu’il soit, c’est refuser de se plier à la réalité du développement au fil de l’eau, impulser les changements pour l’amélioration du bien commun.

La vision politique, la vision opérationnelle et la vision des acteurs d’un territoire créent une synergie intégrée quand elles sont équilibrées et partenariales. Chacun doit se nourrir et composer avec les problématiques de l’autre pour bien avancer.

Aligner ne veut pas dire tout reconstruire. Ça veut juste dire remettre en ligne ce qui existe déjà (territoire, organisation, PLU opérationnel, projets, acteurs, financements) pour que ça tienne ensemble.

Des projets bloqués depuis des mois redeviennent possibles. Pas parce qu’on a tout revu. Parce qu’on a identifié les quelques points où le système se coince.

7. Ce qui débloque : la preuve avant l’adhésion

Dans la plupart des organisations bloquées, on cherche d’abord l’adhésion. On attend le mandat, le signal hiérarchique, la feuille de route validée. Et comme rien ne vient, le foncier attend avec.

Ce qui débloque, c’est l’inverse : produire la preuve avant de demander quoi que ce soit.

Pas un rapport de plus. Un fait difficile à ignorer.

L’adhésion à la stratégie foncière ne se sollicite pas. Elle se provoque. Anticiper, mesurer, s’adapter, se nourrir d’allers-retours, confronter, argumenter : c’est certainement l’une des clés d’un projet de territoire réussi.

8. Les outils ne sont pas la réponse

Un livre entier a été consacré au panel des outils fonciers. Bail emphytéotique, OFS/BRS, bail à construction, bail à réhabilitation, démembrement de propriété : la famille est large, chaque outil a sa logique, ses conditions d’usage, ses effets sur la trajectoire foncière.

Mais un outil ne sert à rien si on ne sait pas où on va en amont.

Commencer par l’outil, c’est l’erreur la plus courante et la plus coûteuse. Une façon de se donner un alibi en croyant être dans l’action. On choisit le montage juridique avant d’avoir posé la décision. On sécurise l’acte avant d’avoir clarifié le projet.

Une stratégie bancale le restera même avec un outil ultra sécurisé. (Mise en œuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain, Presses des Ponts, 2018)

Ce qu’on observe dans les organisations qui veulent faire la transition vers la sobriété foncière : elles ont des outils, des projets, des équipes compétentes. Elles ont même la volonté, et parfois le foncier dormant. Mais elles ne savent pas par quel bout commencer pour que l’ensemble tienne.

9. Ce que « aligner » veut vraiment dire

Dans la plupart des organisations bloquées, on cherche d’abord l’adhésion. On attend le mandat, le signal hiérarchique, la feuille de route validée. Et comme rien ne vient, le foncier attend avec.

Ce qui débloque, c’est l’inverse : produire la preuve avant de demander quoi que ce soit.

Pas un rapport de plus. Un fait difficile à ignorer.

L’adhésion à la stratégie foncière ne se sollicite pas. Elle se provoque. Anticiper, mesurer, s’adapter, se nourrir d’allers-retours, confronter, argumenter : c’est certainement l’une des clés d’un projet de territoire réussi.