ZAN : le coût n’est pas nouveau, il était caché

Du foncier au déclic · Hors-série · 03/11/2026

Tout le monde lira le rapport de l’IGF et de l’IGEDD sur la sobriété foncière, rendu public le 29 mai 2026, comme un texte sur le coût du ZAN. En creux, la question la plus intéressante est discrètement posée : le modèle d’extension urbaine était-il vraiment moins cher, ou le coût était-il simplement invisible ?

Ma réponse tient en une phrase. Le « surcoût du ZAN » désigne le coût réel de l’aménagement, longtemps masqué par la rente foncière de la périphérie.

J’ai consacré à ce rapport quatre tribunes dans la revue Habitat et Collectivités Locales en juin 2026, puis une recension complète en juillet. Ce dossier hors-série de la revue Du foncier au déclic les rassemble, chiffres revérifiés. Il se lit par rubriques, dans l’ordre ou en piochant comme vous voulez.

Au programme

1. Le rapport en une page

RubriqueCe qu’il faut savoir
Titre« Évaluation des conséquences de la sobriété foncière sur l’économie de l’aménagement », IGF n° 2025-E-026-03, IGEDD n° 016204-01
CommandeLettre de mission du 26 mars 2025 signée par trois ministres (Économie et finances ; Aménagement du territoire et décentralisation ; Transition écologique)
CalendrierTravaux d’avril à juillet 2025, signature le 28 juillet 2025, rendu public le 29 mai 2026
ContenuUn rapport de synthèse de 36 pages, cinq annexes (fiscalité ; économie de l’aménagement ; leviers budgétaires et réglementaires ; ingénierie, territorialisation et renaturation ; personnes rencontrées)
Question poséeQuels effets de la trajectoire de sobriété foncière (ZAN 2050, jalon 2031) sur les recettes et les dépenses des acteurs de l’aménagement, et quels outils pour en garantir l’équilibre économique
Périmètre assuméFrance hexagonale, Corse comprise, hors outre-mer ; aucun chiffrage au-delà de 2031 ; solutions urbanistiques de réduction d’emprise hors commande
ContexteLa loi Climat et Résilience de 2021 n’avait fait l’objet d’aucune étude d’impact financière sur ce volet, et ni cette loi ni celle du 20 juillet 2023 n’ont prévu d’outil de financement de la trajectoire

Le rapport, en résumé.

C’est la première évaluation officielle du coût de la sobriété foncière. Trois résultats structurent le texte. Le ZAN n’affecte quasiment pas les recettes des collectivités, parce que la fiscalité locale taxe le stock et non le flux. Il crée en revanche un besoin de financement du renouvellement urbain compris entre 0 et 3,4 milliards d’euros par an d’ici 2031, la densité des opérations étant la variable qui fait tout basculer. Et il ne sera pas mis en œuvre sans traiter le déficit d’ingénierie des territoires ruraux, qui concentrent la consommation d’espace et le moins d’outils.

La réponse proposée tient en un dispositif : un fonds de soutien à la sobriété foncière de l’ordre de 200 à 860 millions d’euros par an, financé par la réorientation de six taxes existantes, sans nouvel impôt. Le rapport chiffre mais l’exécution reste à construire : stratégies foncières avant février 2028, portage de long terme, et une stratégie de conviction locale sur la densité que personne n’a encore écrite politiquement.

La suite du dossier, sept rubriques avec leurs chiffres et leurs pages, est réservée aux inscrits. L’inscription est gratuite. Je m’inscris à la revue

2. Le rapport en dix points

  1. Le ZAN met fin à la logique de foncier illimité. Objectif zéro artificialisation nette en 2050, division par deux de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers sur 2021-2031. La consommation s’est stabilisée autour de 20 000 ha par an depuis 2015, contre 30 000 en 2010 (synthèse, p. 1), soit l’équivalent des Yvelines consommé en dix ans.
  2. Le rapport ne remet pas la trajectoire en cause. Il la prend comme donnée et cherche à la rendre finançable.
  3. Le ZAN ne limite pas la construction, il la déplace vers le renouvellement urbain. Au moins 43 % de la construction se fait déjà sur du foncier urbanisé (synthèse, p. 1), un chiffre de 2005-2013 jamais recalculé depuis, d’où la proposition n° 1.
  4. Effet quasi nul sur les recettes des collectivités. La taxe foncière sur le bâti pèse 87 % de la fiscalité directe des communes (p. 12) ; les locaux neufs en extension représentent 0,2 % de ses recettes annuelles sur 2011-2021 (p. 13).
  5. En revanche, des coûts nouveaux et massifs côté dépenses. Les opérations de renouvellement sont structurellement déficitaires : foncier et remise en état y pèsent 35 à 45 % des dépenses, contre 15 % en extension (p. 13).
  6. Le chiffrage : de 0 à 3,4 Md€ par an de surcoût d’ici 2031 selon l’effort de densification, 783 M€ par an dans le scénario central (p. 17). La densité est la variable de commande du système.
  7. Proposition phare : un fonds de soutien à la sobriété foncière, gouverné par le Comité des finances locales (proposition n° 2, p. 19), instruit au niveau régional, avec une sous-enveloppe pour les communes urbaines, une pour les communes rurales et une pour l’ingénierie (environ 5 %). Il prendrait en charge 25 % du déficit, sur le modèle du fonds vert.
  8. Financement par redéploiement fiscal : six mesures sur des taxes existantes (vacance, friches commerciales, Tascom des entrepôts, foncières commerciales ou SIIC, cessions de terrains rendus constructibles, surtaxe d’aménagement en extension), pour 790 M€ par an au tableau 3 (p. 21). Aucun impôt entièrement nouveau.
  9. Le bloc communal est au centre de la mise en œuvre, mais le rapport documente un double déficit d’ingénierie, stratégique et technique, concentré sur les territoires ruraux, précisément ceux qui ont le plus consommé.
  10. Le pilotage national est jugé inexistant : la sobriété foncière n’est pas une politique publique identifiée et structurée. D’où la refonte proposée du document de politique transversale et l’intégration du foncier dans les études d’impact des lois (proposition n° 18).

3. Les chiffres à retenir du rapport IGF-IGEDD

Pages de la synthèse et du rapport, ou de l’annexe quand elle est citée. Pagination imprimée du document.

Chiffres clésréférenceIdées clés
20 000 ha par an d’espaces consommés depuis 2015 (30 000 en 2010)Synthèse, p. 1La baisse a commencé, l’effort restant est la division par deux
63 % de la consommation 2011-2021 pour l’habitatRapport, p. 6Le logement est le premier consommateur d’espace
43 % de la construction déjà en renouvellementSynthèse, p. 1Chiffre de 2005-2013, jamais recalculé
Bourgs ruraux : deux fois plus d’espaces consommés que les ceintures urbaines, à croissance égale (environ 600 000 habitants chacun, 2009-2022)Rapport, p. 7L’effort se joue d’abord dans le rural
Rural à habitat très dispersé : autant consommé que les centres urbains intermédiaires, en perdant environ 22 000 habitantsRapport, p. 7Consommer sans gagner d’habitants
Communes des deux niveaux les moins denses : 40 à 43 % de la consommationAnnexe I, p. 974 % des communes, 18 % de la population
7 820 communes ont perdu des ménages en consommant de l’espace (2009-2023)Annexe IV, p. 19La consommation ne suit pas la démographie
51 % de la consommation pour l’habitat portée par des opérations de moins de 8 logements à l’hectareRapport, p. 17Doubler la densité est accessible
Taxe foncière sur le bâti : 87 % de la fiscalité directe des communesRapport, p. 12La fiscalité locale taxe le stock
0,2 % des recettes de taxe foncière liées aux locaux neufs en extensionRapport, p. 13L’extension ne fait pas le budget
+1 % de parc, +0,35 % de recettes de fonctionnementRapport, p. 13La construction neuve rapporte peu
Foncier et remise en état : 35 à 45 % des dépenses en renouvellement, 15 % en extensionRapport, p. 13Le renouvellement paie d’abord le terrain
Contribution publique : près de 30 % des recettes des opérations (28 % en annexe)Rapport, p. 14Le renouvellement ne s’équilibre pas seul
Foncier dans les dépenses : 14 % en extension, 36 % en friches (26 + 10), 46 % en ville sur la villeAnnexe II, p. 19-20En renouvellement, tout se renverse
Déficit constaté : 547 k€/ha (507 grands centres, 707 centres intermédiaires, 360 bourgs ruraux)Annexe II, p. 22La référence opérationnelle
Déficit des simulations : 757 487 €/ha, moyenne de trois sourcesAnnexe II, p. 26La convention de calcul
Surcoût : 3 430 M€/an sans densifier, 783 M€/an en scénario central, 0 à densité doublée en extension et +20 % en renouvellementRapport, p. 17La densité commande le coût
Fonds nécessaire : 858 M€/an sans densifier, 196 M€/an en scénario centralAnnexe II, p. 28Ce qu’il faudrait
Recettes fiscales des propositions : 790 M€/anRapport, p. 21Ce qui pourrait l’alimenter
AE friches : 301 M€ en 2021, 202 M€ en 2025 (-33 %)Annexe II, p. 21Le fonds réel qui fond
1 M€ d’aide recycle 3,2 ha de friches en moyenneAnnexe II, p. 22L’effet levier mesuré
3,1 millions de logements vacants, 8,3 % du parc (2021)Rapport, p. 23Une réserve déjà bâtie
Permis : 0,9 pour 1 000 habitants en grands centres urbains, 4,6 en rural très dispersé ; 794 m² par permis contre 249 m²Annexe II, p. 12Le rural multiplie les petites opérations
Documents d’urbanisme à mettre au ZANRapport, p. 11Échéance février 2028

4. Les angles : mes lectures du rapport

Les quatre parutions dans Habitat et Collectivités Locales n’ont pas résumé le rapport. Elles l’ont fait travailler, chacune sous un angle délibérément différent.

La lecture en creux : qui donc payait l’extension à crédit ? (HCL n° 813)

La réponse est dans les chiffres. Un terrain agricole à environ 0,50 €/m² peut être centuplé lors de son classement en zone à urbaniser, autour de 50 €/m², puis doubler une fois aménagé (p. 4). Ce différentiel, la rente foncière, a historiquement financé l’équipement des terrains, les réseaux, les voiries. Bénéfice privé, production collective. Le propriétaire portait « la rente », la collectivité portait les équipements, le marché portait le reste. Personne n’appelait ça un subventionnement parce que ça n’entre pas dans la définition.

Ce que le ZAN révèle, c’est la fin de cette rente. Une fois « le pain blanc » terminé, il coûte cher de s’attaquer au « pain noir » : cher à mobiliser, cher à dépolluer, cher à requalifier. Ce changement de logiciel est énorme. Et il n’est pas près d’être dit clairement dans le débat public.

Le rapport ne formule nulle part la question « qui payait l’extension à crédit ? ». Il fournit pourtant, ligne à ligne, la matérialisation chiffrée de la rente.

La salle des machines (HCL n° 814)

L’annexe II est la pièce technique centrale du rapport, celle que les praticiens du foncier liront en premier et que les élus gagneraient à avoir sous les yeux avant la prochaine révision de leur document d’urbanisme. La mission s’est appuyée sur 29 bilans d’opérations réels et sur les données des 129 lauréats du fonds friches et de la mesure recyclage foncier du fonds vert. C’est peu, et la mission le reconnaît. Mais c’est la première fois que ces données sont agrégées et rendues publiques.

En extension, le foncier représente 14 % des dépenses et les travaux 60 %. Le modèle est simple : on achète peu cher, on construit beaucoup, la rente foncière équilibre le tout. En renouvellement, tout se renverse. Dans les opérations de reconversion de friches, le foncier et sa remise en état absorbent 36 % des dépenses. Dans les opérations de ville sur la ville, le foncier seul monte à 46 % et les travaux tombent à 39 %. On paie d’abord le terrain, ensuite on construit.

Le déficit de 757 000 € par hectare, c’est le chiffre dont tout le monde parle, il n’est pas faux mais il est issu de la moyenne de trois sources qui ne mesurent pas la même chose : des projets financés et livrés (lauréats du fonds friches, 544 870 € par hectare), des coûts de dépollution seuls, sans les recettes (Cerema, 1 132 429 € par hectare), et des projets d’aménagement au sens large (Cerema, 595 161 € par hectare). Le chiffre le plus solide opérationnellement est celui des 129 lauréats : 547 000 € par hectare. Il varie de 360 000 € dans les bourgs ruraux à 707 000 € dans les centres urbains intermédiaires, plus que dans les métropoles. Ce gradient n’est pas commenté par la mission. Il mériterait de l’être.

Doubler la densité en extension est accessible. Doubler, c’est passer de dix à vingt logements à l’hectare. Ce n’est pas du collectif en tour. C’est du pavillonnaire un peu moins lâche. C’est même le ratio couramment appliqué en aménagement.

Un dernier chiffre, enfin, que l’annexe donne sans le commenter. Les autorisations d’engagement du recyclage des friches sont passées de 301 millions d’euros en 2021 à 202 millions programmés pour 2025, soit une baisse de 33 %, au moment même où la mission dessine un fonds de 196 à 858 millions par an. Le fonds réel diminue pendant qu’on dessine le fonds nécessaire. L’annexe II ne le dit pas. Elle le montre.

Qui va payer pour se loger sans s’étaler ? (HCL n° 815)

Le rapport ne consacre aucune partie au logement en tant que tel. Recomposée, la question habitat apparaît pourtant partout. Les permis disent la même chose que la consommation : 0,9 permis pour 1 000 habitants dans les grands centres urbains en 2023, 4,6 dans le rural à habitat très dispersé, mais 794 m² créés par permis dans les grands centres urbains, contre 249 m² en moyenne dans les trois types de communes les moins denses (annexe II, p. 12). La consommation foncière résulte moins des grandes opérations urbaines que de l’addition de milliers de petites opérations réparties sur tout le territoire.

Une partie de la réponse est déjà bâtie, avec 3,1 millions de logements vacants (p. 23). La sobriété foncière commence par la réutilisation de l’existant. Reste à porter le foncier, avec les établissements publics fonciers (proposition n° 15) et la dissociation foncier-bâti, déjà pratiquée dans le logement social avec le bail réel solidaire.

Le véritable défi du ZAN n’est donc pas seulement réglementaire ou budgétaire. Il est foncier.

Le temps du foncier, traité comme un coût à réduire (HCL n° 816)

Le 23 juin, le ministre récompense un écoquartier né d’un travail approfondi avec l’architecte des Bâtiments de France. Le 24, son projet de loi Relance Logement fait passer cet avis de conforme à simple dans les futures opérations d’intérêt local. À qui le tour ensuite ? Quel coût à réduire ? Espèces protégées ? ZAN ? Le rapport, publié le 29 mai, démontre que le problème est le financement et l’ingénierie, pas les délais de procédure. La simplification répond à une question que le rapport ne pose pas.

5. Les ratés et les angles morts du rapport

Un socle empirique étroit et assumé

Les conclusions financières reposent sur une vingtaine de bilans, dont 13 exploitables, et 129 lauréats de dispositifs friches, un échantillon biaisé vers les projets subventionnés. Le taux de 43 % de renouvellement date de 2005-2013 et n’a jamais été recalculé : le rapport se fonde sur un chiffre qu’il demande lui-même de mettre à jour (proposition n° 1).

Un horizon volontairement court

Aucun chiffrage au-delà de 2031, alors que le rapport annonce lui-même que les coûts augmenteront, par raréfaction du foncier et friches de plus en plus polluées. L’outre-mer est exclu et c’est vraiment dommage.

Des incohérences internes de chiffres

Rien d’incompréhensible, mais à connaître avant de citer :

DonnéeCe que dit le corps du rapport et mes propositionsCe que disent les annexes
Déficit du renouvellementEnviron 750 k€/ha (p. 3)
Plus juste : 547 k€/ha
547 k€/ha constaté (lauréats du fonds friches), 757 487 €/ha méthodologique (annexe II, p. 22 et 26)
Contribution publiquePrès de 30 % des recettes (p. 14)28 % (annexe II), que le corps arrondit à près de 30 %
Rendement de la taxe sur les friches commerciales en 20238,3 M€ (p. 25)
L’écart n’est pas expliqué
5,9 M€ (annexe I, p. 38)
Total des recettes fiscales proposées700 à 800 M€ (p. 20), 790 M€ au tableau 3 (p. 21)
Retenons 780 M€, chiffre du titre de l’annexe I
780 M€ en titre, 770 M€ dans le texte (annexe I, p. 49)
Surcoût nulDensité doublée en extension et +20 % en renouvellement (tableau, p. 17)Facteur 1,18 en renouvellement, soit +18 %, ou ×2,75 en extension et +10 % (annexe II, p. 26)

La tension densité

La proposition n° 3 rend la densité minimale obligatoire (p. 23), quand le texte reconnaît que la densification doit être appréciée au regard de son acceptabilité sociale (p. 14). Ces deux phrases sont en tension directe. L’outil est fourni, la stratégie de conviction locale ne l’est pas. Voilà encore une patate chaude pour les collectivités locales, mais cette fois-ci chiffrée.

Le fonds repose sur un pari politique non discuté

Six mesures fiscales à adopter en loi de finances, dont plusieurs très exposées : taxation de la vacance généralisée, surtaxe des foncières ou des SIIC, taxe nationale sur les plus-values de terrains constructibles sans abattement de durée. Le rapport ne propose aucune analyse d’acceptabilité ni de séquencement politique.

Les friches orphelines restent un hors-bilan

L’allègement de la « faute caractérisée » (proposition n° 13, p. 31) ne traite pas le stock sans responsable solvable, qui restera à la charge publique. Aucun chiffrage de ce stock.

L’ingénierie : diagnostic fort, réponse modeste

L’hétérogénéité est jugée « difficile à quantifier », et la réponse se limite à des task forces départementales (proposition n° 17, p. 34), un poste de catégorie A dans une quarantaine de DDT(M) et 5 % du fonds. Le dimensionnement n’est pas à l’échelle du besoin décrit.

Une mission parisienne pour un sujet rural

La liste des personnes rencontrées (annexe V) éclaire la méthode : une mission conduite en quatre mois, essentiellement parisienne et institutionnelle, avec un seul point d’appui régional, en Bretagne. Aucune commune rurale n’est auditionnée en tant que telle, alors que le rapport fait des bourgs ruraux le cœur du sujet.

Ce que le rapport ne traite pas

Les solutions urbanistiques de réduction d’emprise (hors commande), la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, l’industrie, largement soustraite au ZAN, et la question distributive : qui, des ménages, des propriétaires ou des contribuables, paie in fine le nouveau modèle.

6. Ce que le rapport oublie de dire haut et fort

  • La fiscalité locale pousse à artificialiser. L’annexe I note la taxe d’aménagement et la Tascom comme fortement incitatives à l’artificialisation du point de vue de la collectivité bénéficiaire : la logique de rendement pousse à urbaniser. C’est le fondement de la doctrine « rendement, pas incitation » du rapport, et un angle très lisible pour les élus.
  • L’appel à projets exclut les territoires sans ingénierie. Le fonds serait attribué de gré à gré plutôt que par appels à projets. C’est la première fois qu’un rapport officiel le reconnaît ; personne ne l’a relevé publiquement.
  • La renaturation est écartée pour la décennie. Le jalon 2031 est atteignable sans renaturer : la mission écarte toute agence ou tout fonds de compensation, contre l’intuition d’un débat public qui associe systématiquement ZAN et compensation (annexe IV).
  • Rien n’est conditionné à la sobriété. Sur 65,9 Md€ de concours financiers de l’État aux collectivités en 2024, aucun ne l’est ; les dotations d’investissement peuvent toujours financer des projets en extension (annexe III).

7. Ce que ça change pour vous, et avant quand

Les documents d’urbanisme doivent intégrer le ZAN d’ici février 2028 (p. 11). Tout ce qui suit se décide avant.

  • Construire ou consolider votre stratégie foncière avant 2028. Sans stratégie foncière préalable, la mise en conformité sera mécanique et non décisionnelle. C’est la différence entre subir la norme et la piloter.
  • Regarder votre règlement de PLU comme une variable financière. Dans le scénario central du rapport, la densité double en extension et augmente de 10 % en renouvellement, et le surcoût annuel passe de 3 430 à 783 millions d’euros, soit environ quatre fois moins (p. 17). Avec la seule densité doublée en extension, il reste à 1 905 millions d’euros par an. C’est un choix de règlement d’urbanisme, pas un choix de programme immobilier, et il se prend maintenant.
  • Ne pas confondre les deux chiffres de déficit. 547 000 € par hectare, c’est le déficit constaté sur des projets réels, votre référence opérationnelle. 757 000 €, c’est une construction méthodologique, le chiffre des communiqués.
  • Budgétiser le déficit en amont. Une contribution publique de l’ordre de 30 % des recettes est la norme, pas l’exception, sur ce type d’opération.
  • Mobiliser le parc vacant avant de chercher du foncier neuf, et chiffrer votre taux de renouvellement urbain local : l’indicateur national date de 2005-2013.
  • Sécuriser l’ingénierie et le portage. EPF, dissociation foncier-bâti, bail réel solidaire : ces outils existent mais supposent d’être mobilisés avant la tension foncière, pas pendant. Un foncier mal porté aujourd’hui est un coût politique pour la prochaine mandature.

Les propositions du rapport qui vous concernent directement :

N°PropositionCe que vous pouvez en faire
3Rendre obligatoire, a minima permettre, une densité minimale par secteur dans le règlement d’urbanismePréparer la conviction locale avant que la règle n’arrive
12Droit de préemption urbain de régulation des prix, ZAD portées de six à dix ansAnticiper la maîtrise foncière de long terme
13Alléger la « faute caractérisée » pour engager la maison-mère d’un exploitant défaillantRecenser vos friches orphelines
15Achever la couverture du territoire par les établissements publics fonciersVérifier votre accès à un EPF
16Permettre aux intercommunalités d’entrer au capital de foncières de portageÉtudier une foncière locale
17Task forces départementales d’ingénierie coordonnées par le préfetSe signaler tôt comme territoire à accompagner

Le meilleur moment pour le foncier, c’était il y a 20 ans… ou maintenant.

Questions fréquentes sur la rente foncière et le coût caché du ZAN

Qu’est-ce que le surcoût du ZAN ?

Le surcoût du ZAN désigne le coût réel de l’aménagement, longtemps masqué par la rente foncière de la périphérie.

Combien le ZAN coûte-t-il par an d’ici 2031, selon le rapport IGF-IGEDD ?

De 0 à 3 430 millions d’euros selon la densité, 783 millions dans le scénario central (rapport, p. 17).

Quel déficit par hectare retenir pour une opération sur friche ?

547 000 € par hectare, déficit constaté sur les 129 lauréats du fonds friches (annexe II, p. 22). Le chiffre de 757 487 € est une moyenne de trois sources hétérogènes (annexe II, p. 26).

Le ZAN réduit-il les recettes fiscales des communes ?

Presque pas. Les locaux neufs en extension représentent 0,2 % des recettes annuelles de taxe foncière sur le bâti (rapport, p. 13).

Le ZAN est-il en vigueur ?

Oui. L’objectif vient de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, et les documents d’urbanisme doivent l’intégrer d’ici février 2028. Le fonds de soutien et les mesures fiscales du rapport restent des propositions, sans valeur de règle.

Numéro précédent par ici : #37

8. Pour aller plus loin

En bref, mon avis. La sobriété foncière n’a pas besoin d’une loi de plus. Elle a besoin d’être financée, outillée et pilotée. Faut-il encore une canicule pour nous le faire comprendre ?