Projet de territoire, PLU, foncier, opérations, où se rompt votre chaîne ?

Un projet de territoire peut tenir en deux pages. Ce qui coince le plus souvent, c’est l’absence de chaîne entre l’intention et le terrain. Entre ce qu’on a décidé de faire et ce qui finit par se faire, il y a quatre niveaux à traverser, le projet de territoire, le plan local d’urbanisme (PLU) opérationnel, la stratégie foncière et les opérations, et à chaque niveau quelque chose peut se rompre.

Un projet de territoire peut tenir en deux pages

Les grands objectifs et les priorités du mandat sont posés, et les projets engagés sont listés. Ce cadre existe presque partout, sous une forme ou une autre. Il figure dans une délibération ou dans un document de planification, et parfois seulement dans les têtes de trois personnes autour d’une table.

Ce qui manque, dans la plupart des organisations, c’est la capacité à faire descendre cette intention jusqu’au sol, c’est-à-dire jusqu’au foncier et aux opérations, donc jusqu’aux décisions concrètes qui font qu’un projet sort ou ne sort pas.

Un projet de territoire sans cette chaîne, c’est une ambition posée sur un sol qu’on n’a pas regardé. Les occasions passent et les acquisitions se font hors cadre. Les PLU, eux, sont révisés sans gain opérationnel. Au bout du mandat, on refait alors le bilan de ce qui n’a pas pu se faire.

La chaîne en quatre niveaux, de la planification aux opérations

Entre l’intention et l’opération, il y a une chaîne. Elle comporte quatre niveaux, et chacun doit nourrir le suivant et être nourri par lui. La chaîne forme ainsi un système vivant qui fonctionne dans les deux sens, et non une hiérarchie descendante.

Le projet de territoire

Le projet de territoire pose les ambitions et les priorités. Il définit ce qu’on veut faire du territoire, pour qui et dans quel délai.

Le PLU opérationnel

Le PLU opérationnel traduit ces ambitions en droits et en capacités. Il dit ce que le sol peut accueillir, à quelle condition et avec quels outils réglementaires.

La stratégie foncière

La stratégie foncière qualifie les ressources disponibles. Elle dit ce qu’on a déjà, ce qu’il faut acquérir et ce qu’il faut arbitrer, et dans quel ordre.

Les opérations

Les opérations transforment la stratégie en projets réels, avec des acteurs, des financements et des calendriers.

Quand la chaîne tient, chaque niveau informe le suivant. Les opérations remontent des contraintes qui font évoluer la stratégie, et la stratégie révèle des gisements que le PLU n’avait pas anticipés. Le PLU, à son tour, pose des droits que le projet de territoire n’avait pas encore qualifiés.

Quand la chaîne se rompt, tout le reste s’emballe.

Quatre ruptures de la chaîne foncière, et les mêmes symptômes

La rupture peut survenir à n’importe quel étage. Elle produit toujours les mêmes effets, du temps perdu et des coûts accumulés pour des projets qui n’aboutissent pas.

Le projet sans PLU opérationnel

Les orientations existent mais ne se traduisent jamais en droits. On sait ce qu’on veut faire, mais on ne sait pas si le sol le permet. Les projets butent sur des règlements qui n’ont pas été pensés pour eux. Les révisions de PLU arrivent trop tard et trop fragmentées, faute de vision d’ensemble.

Le PLU sans stratégie foncière

Les zones sont ouvertes à l’urbanisation, mais personne ne sait qui possède quoi, à quel prix et avec quelles contraintes. Les zones restent des zones sur le papier. Les porteurs de projets arrivent, constatent la complexité foncière et repartent.

La stratégie foncière sans opérations

Le portefeuille grossit et les acquisitions s’accumulent, mais les projets n’avancent pas parce que personne n’a posé la commande opérationnelle en amont. Le foncier attend et les coûts de portage s’accumulent, pendant que l’élu s’impatiente.

Les opérations sans projet

On fait, mais on ne sait plus vraiment pourquoi. Les opérations répondent aux occasions plutôt qu’aux priorités, et le territoire se construit au fil de l’eau. Au bout du mandat, personne ne peut dire si ce qui a été fait correspond à ce qui avait été décidé.

PLU et stratégie foncière, ce que très peu de collectivités font

« À ce jour, très peu de collectivités en charge du PLU associent la démarche de développement de leur territoire à une démarche économique globale de leur ressource foncière. »

Pascale Marchal, Mise en œuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain, Presses des Ponts, conclusion générale.

Cette observation reste vraie, et elle traduit une organisation plus qu’une incompétence.

Planification et foncier sont pensés par deux équipes différentes, qui suivent chacune sa temporalité et sa logique. La planification prescrit et le foncier exécute, mais jamais en même temps ni à partir du même diagnostic du territoire. Ces silos ont des effets prévisibles. La planification pose des ambitions que le foncier ne peut pas tenir, et le foncier accumule des acquisitions que la planification n’a pas commandées. Entre les deux, les opérations naviguent à vue.

Ce décalage peut donc se corriger, car il résulte d’une organisation qui n’a pas encore posé la question foncière au bon moment, c’est-à-dire pendant la construction du projet de territoire, bien avant le démarrage des opérations.

Le bon moment pour poser la question foncière

Le foncier est la première question à poser, avant la révision du PLU et l’ouverture des zones, donc bien avant l’arrivée des porteurs de projets. La stratégie foncière éclaire ce que le territoire peut accueillir, dans quels délais, à quels coûts et avec quels acteurs.

Ce que change un diagnostic de la chaîne entière

Identifier le niveau où la chaîne se rompt, c’est souvent trouver le seul point sur lequel agir pour débloquer l’ensemble. Ce travail demande un diagnostic documenté, ancré dans la réalité du territoire et de l’organisation, plutôt qu’une refonte ou une réorganisation.

Selon les cas, le point de rupture se situe à l’un de ces endroits :

• le PLU a besoin d’être rendu opérationnel ;
• la stratégie foncière manque ;
• l’arbitrage sur le portefeuille existant n’a jamais été posé ;
• le projet de territoire lui-même n’a jamais été traduit en commande pour les services.

Dans tous les cas, regarder la chaîne entière permet de traiter la cause plutôt que le symptôme, et d’éviter de recommencer dans le prochain mandat ce qui n’a pas fonctionné dans celui-ci. Le diagnostic foncier gratuit de Déclic Foncier en offre un premier repère.

Pour aller plus loin

Le SAS Décisionnel identifie le point de rupture, puis pose les options et la recommandation dans un livrable opérationnel.

La Boussole aligne les quatre niveaux, territoire, organisation, planification et opérations, pour que la stratégie foncière tienne dans le temps.

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Questions fréquentes

Pourquoi un projet de territoire ne se traduit-il pas en projets concrets ?

Le plus souvent, la chaîne qui relie l’intention au terrain est rompue. Entre le projet de territoire et les opérations, il faut traverser le PLU opérationnel et la stratégie foncière. La rupture peut survenir à chacun de ces niveaux, et elle produit toujours du temps perdu et des coûts accumulés.

Quels sont les quatre niveaux de la chaîne entre planification et opérations ?

Le projet de territoire pose les ambitions et les priorités, et le PLU opérationnel les traduit en droits et en capacités. La stratégie foncière qualifie les ressources disponibles et fixe ce qu’il faut acquérir ou arbitrer. Les opérations transforment enfin la stratégie en projets réels, et chaque niveau nourrit le suivant dans les deux sens.

À quel moment une collectivité doit-elle poser la question foncière ?

Le foncier est la première question à poser, pendant la construction du projet de territoire. Elle vient avant la révision du PLU et l’ouverture des zones, donc avant l’arrivée des porteurs de projets. La stratégie foncière éclaire alors ce que le territoire peut accueillir, dans quels délais et à quels coûts.

À propos de l’auteure

Pascale Marchal est spécialiste de la stratégie foncière du renouvellement urbain. Elle a été directrice générale de l’établissement public foncier (EPF) Auvergne et directrice générale adjointe de l’EPF Grand Est, et elle intervient à la formation continue de l’École des Ponts ParisTech. Elle est l’auteure de deux ouvrages parus aux Presses des Ponts, « Stratégie(s) foncière(s). Foncier et projets, vision globale et itérative » (2018) et « Mise en œuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain. Choix tactiques parmi 90 outils » (2022).