Gouvernance foncière, qui décide du foncier dans votre collectivité ?

La gouvernance foncière désigne la façon dont une collectivité attribue le mandat de trancher sur le foncier, d’acquérir ou non. Dans la plupart des collectivités, le foncier traverse tous les services sans relever d’aucun, et personne ne détient ce mandat ; il est dilué. La réponse commence donc par identifier l’arbitre réel, qui ne coïncide pas toujours avec l’organigramme.

Par Pascale Marchal, fondatrice de Déclic Foncier, ancienne directrice générale d’établissement public foncier (EPF), auteure de deux ouvrages aux Presses des Ponts.

Dans la plupart des collectivités dans lesquelles j’interviens, la stratégie foncière n’appartient à personne. Elle traverse tous les services et elle ne relève d’aucun. La gouvernance foncière commence par une question simple, et rarement posée à voix haute.

Qui, chez vous, a le mandat de trancher, d’acquérir ou non ?

Six regards sur le même terrain, et aucune décision foncière prise

Or, autour de la table, tout le monde parle du même terrain, tout le monde porte un projet. Au final, personne ne parle de la même chose.

Le géomaticien voit une donnée. L’urbaniste voit un plan local d’urbanisme (PLU). Le promoteur voit un bilan. Le bailleur voit un bilan d’exploitation. L’élu voit une promesse de campagne. Le directeur général des services voit un risque.

Ces six regards parlent six dialectes, sans synthèse ni décision construite.

Ce qui frappe, dans cette scène, c’est qu’elle ne révèle aucun déficit de compétences. Chacun fait correctement son travail. Chacun joue sa partition dans son couloir, et personne n’accorde les instruments. J’ai vu des projets bloqués pendant trois ans alors que la solution tenait en une page, écrite dans une langue que tout le monde comprenait enfin.

C’est aussi là que se situe le problème de gouvernance foncière, et pas seulement dans la technicité des dossiers.

Ce que révèle l’absence d’arbitre foncier : le foncier traverse tous les services sans appartenir à aucun

Dans les organisations bien construites, chacun porte ses propres objectifs. L’habitat a les siens, le développement économique aussi, l’environnement également. Le service foncier acquiert, le service gestion gère.

La ressource foncière, elle, traverse tout sans que personne ne s’en sente responsable.

Cette absence de responsable ne tient pas à une négligence. Un sujet qui appartient à tous n’a pas d’instance naturelle où il se décide. Il revient donc à chaque réunion et repart sans arbitrage, jusqu’au jour où il revient sous forme d’urgence.

L’étude est là, l’opération ne démarre pas

La situation se répète assez souvent pour qu’on puisse la décrire. Une collectivité a commandé une étude urbaine, parfois deux. Les élus sont alignés, les partenaires sont mobilisés, le diagnostic est solide, et le volet foncier a même été travaillé. Personne ne sait pourtant par quel bout prendre la première décision concrète.

La volonté existe. Ce qui fait défaut, c’est le placement du foncier dans la chaîne de décision. Les études d’urbanisme font correctement leur travail, mais elles restent en amont. L’opérationnel arrive après, porté par d’autres prestataires et par d’autres logiques. Entre les deux, il y a un vide, et c’est dans ce vide que le foncier disparaît comme point de bascule décisionnel. Il y est traité comme une donnée parmi d’autres, alors qu’il devrait servir de boussole.

Cette invisibilité produit trois effets qui se cumulent.

On achète du foncier sans la rigueur qu’on impose à trois stylos en commande publique. On confie ensuite le stock foncier aux services comptables, qui gèrent des lignes mais ne remettent jamais le patrimoine sous le nez des services opérationnels. On range enfin le foncier dans les services supports, loin du projet et loin de la décision.

Le résultat se retrouve d’une collectivité à l’autre. Le foncier dort dans des tableurs pendant que les projets cherchent du terrain. Aucune stratégie foncière ne naît d’un stock que personne ne regarde.

Trois façons de ranger le foncier dans l’organisation, trois impasses

Ces trois configurations se retrouvent, seules ou combinées, dans la majorité des organisations que je rencontre.

La première est comptable. Le foncier est suivi comme un actif au bilan, avec sérieux, mais dans un système qui n’a ni la vocation ni les moyens de rapprocher un terrain d’un projet. L’inventaire existe et il ne circule pas.

La deuxième est fonctionnelle. Le foncier est logé dans un service support, aux côtés des affaires juridiques ou des moyens généraux. Il est alors traité comme une procédure d’acquisition et non comme une ressource de développement, ce qui l’éloigne mécaniquement de la table où se décident les projets.

La troisième est diffuse. Le foncier est partout, chaque direction en manipule un morceau, et aucune n’en répond. Cette configuration est la plus fréquente et la plus coûteuse, parce qu’elle donne l’illusion que le sujet est traité alors qu’il n’est jamais arbitré.

Dans les trois cas, la question posée porte sur le mandat bien plus que sur la compétence des agents. Qui a le droit de dire non, et devant qui ?

Quatre questions pour identifier qui décide du foncier

Ces quatre questions se posent en comité de direction, sans préparation et sans étude préalable. Elles suffisent le plus souvent à révéler la gouvernance réelle, qui ne coïncide pas toujours avec l’organigramme.

La première est celle du point d’entrée. Chez vous, qui remet le foncier sur la table : la comptabilité, un service support, ou les porteurs de projets ?

La deuxième est celle du réflexe. Quand un sujet foncier arrive sur un bureau, cherche-t-on d’abord la procédure, ou d’abord le cap ?

La troisième est celle de la durée. Avons-nous la capacité collective de décider, d’arbitrer et de tenir une trajectoire foncière au-delà d’un mandat ?

La quatrième est celle du diagnostic. Notre territoire manque-t-il de foncier, ou peine-t-il à transformer le foncier existant en projets ?

Cette dernière question mérite d’être posée en premier dans les territoires qui invoquent la rareté. Le foncier existe, physiquement il est là. Des friches et des dents creuses attendent, des bâtiments vacants vieillissent. Ce qui manque le plus souvent, ce sont des décisions inscrites dans une trajectoire partagée, bien plus que des mètres carrés. Des potentiels identifiés sont reportés, et des espaces disponibles restent en l’état parce que personne ne sait par quel bout les activer. La rareté est réelle, et elle est en bonne partie fabriquée.

Ce qui change quand la décision foncière a un propriétaire

Construire un langage commun sur le foncier commence par trois gestes simples, qui ne demandent ni budget ni réorganisation.

Le premier consiste à se mettre d’accord sur ce qu’on appelle « foncier » et sur ce qu’on appelle « stratégie foncière ». Beaucoup d’organisations confondent encore le commerce du foncier avec une stratégie.

Le deuxième consiste à poser les objectifs de chaque direction à plat, sans faux consensus. Un désaccord nommé se traite, un désaccord passé sous silence ressort au moment de signer.

Le troisième consiste à accepter que le livrable final soit une décision et une hiérarchisation, donc quelque chose qui permet de trancher, plutôt qu’un rapport supplémentaire.

Le résultat visé est une note de trois à cinq pages que vous posez sur la table du directeur général des services, plutôt qu’une étude de plus posée sur un bureau pendant que le promoteur explique que l’opération ne tient pas et que le bailleur explique que ce n’est pas son marché. Cette note doit être claire et tranchée, donc opérationnelle.

Je l’écrivais dans mon premier ouvrage : le sous-sol est une ressource naturelle sensible, le sol est un potentiel de développement urbain, et le foncier est un substrat social. Sa valeur doit être affichée et reconnue. Il est temps de le traiter à la hauteur de ce qu’il est, c’est-à-dire un capital territorial à arbitrer.

Pour poser ces quatre questions dans votre collectivité, vous pouvez commencer par un diagnostic foncier.

Questions fréquentes

Qu’est-ce que la gouvernance foncière d’une collectivité ?

La gouvernance foncière désigne la façon dont une collectivité attribue le mandat de trancher sur le foncier, d’acquérir ou non. Elle se lit dans la réponse à une question simple, qui a le droit de dire non, et devant qui. La gouvernance réelle ne coïncide pas toujours avec l’organigramme.

Pourquoi le foncier reste-t-il sans arbitre dans une collectivité ?

Le foncier traverse tous les services sans appartenir à aucun, alors que l’habitat, le développement économique et l’environnement portent chacun leurs propres objectifs. Un sujet qui appartient à tous n’a pas d’instance naturelle où il se décide. Il revient donc à chaque réunion, repart sans arbitrage et finit par revenir sous forme d’urgence.

Quelles questions poser pour savoir qui décide du foncier ?

Quatre questions se posent en comité de direction, sans préparation. Elles portent sur le point d’entrée, c’est-à-dire qui remet le foncier sur la table, puis sur le réflexe, la procédure ou le cap. Elles portent enfin sur la durée, qui interroge la capacité à tenir une trajectoire foncière au-delà d’un mandat, et sur le diagnostic, qui distingue le manque de foncier de la difficulté à transformer le foncier existant en projets.